这2.9亿人,身份要变?

原标题:这2.9亿人,身份要变?

深度分析土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素和数据要素的现状及未来发展。

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稳妥推进土地要素市场化配置

文丨董祚继 中国科学院大学国家土地科学研究中心

继去年4月《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和去年5月《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》(以下简称两个《意见》)出台之后,今年初,中办、国办又印发《建设高标准市场体系行动方案》(以下简称《行动方案》),围绕构建高标准市场体系进一步作出部署,把推动土地要素市场化配置放到突出位置。

从两个《意见》和《行动方案》看,土地要素市场化配置要解决的问题已经聚焦,改革的目标日渐清晰。

下一步的关键是,抓住当前构建新发展格局、推动新型城镇化和乡村振兴的有利时机,在建立城乡统一的建设用地市场、形成高效的产业用地供给制度、推动存量建设用地再开发、深化土地管理体制改革等焦点重点问题上,清除体制机制积弊,保障中央决策部署落地见效。

稳妥推进农村土地制度改革是重中之重

2008年10月,党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出,“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

2013年11月,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次要求,“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。”

时隔5年的两个《决定》,都把建立城乡统一的建设用地市场作为改革的主要任务。经法律授权,2014年底在33个县市正式启动农村土地制度三项改革试点。经过近5年的努力,改革探索取得了重要进展,2019年新修订的土地管理法吸收了三项试点中的成熟做法,特别是首次界定了土地征收的公共利益范围,清除了农村集体经营性建设用地进入市场的法律障碍,允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地。

目前,试点和修法成果落地还有三方面需要明确:

一是配套规章尚未出台;

二是集体建设用地入市,面临规划预留建设用地空间缺乏、年度用地计划指标不足、空间布局难以调整等多重制约;

三是一些重要政策界限尚待厘清,比如,规定农村建设用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发,不得擅自改变用途或分割转让转租,不得占用永久基本农田和突破生态保护红线,不得破坏历史风貌和影响自然环境安全等等;又如,入市增值收益如何分配,缺乏明确的标准。

两个《意见》和《行动方案》都强调加快建立城乡统一建设用地市场,当务之急,是加快出台新法实施条例,完善配套制度和政策规范。全面推开农村土地征收制度改革,抓紧建立完善集体建设用地入市用途、收益分配、交易服务等制度,着力深化宅基地权利保障、有偿退出、有偿使用试点探索,有序推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。

探索增加混合产业用地供给是最大突破

土地是经济发展不可或缺的物质基础,产业用地制度改革作为供给侧结构性改革的重要任务,自党的十八大以来不断推出新举措,并先后于2016年和2019年集成出台了《产业用地政策实施工作指引》(以下简称《指引》)。

从2019年版《指引》看,政策导向是对各种所有制经济一视同仁、重点保障新业态发展和民生服务设施建设需求,主要内容包括规定可按原地类管理的情形、明确优先安排用地计划指标的情形、确定新产业新业态的土地用途、细化多种方式供应国有土地使用权规定、明确企业转型涉及用地的管理措施、确定可使用集体建设用地的产业领域等。这些政策创新在实践中不同程度地发挥了积极作用。但是,总体而言,目前产业用地供应方式仍较单一,一定程度上制约了产业结构调整升级特别是新业态新产品落地。

针对存在的问题,两个《意见》着重从改革体制机制出发,着力形成新的产业用地供给制度。

一是创新土地供应方式,健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资(入股)等工业用地市场供应体系;

二是促进用地结构调整,在符合国土空间规划和用途管制要求前提下,调整完善产业用地政策,推动不同产业用地类型合理转换;

三是拓展土地供应渠道,健全工业用地多主体多方式供地制度,在符合国土空间规划前提下,探索增加混合产业用地供给。《行动方案》也重申,“在符合国土空间规划和用途管制要求前提下,推动不同产业用地类型合理转换,探索增加混合产业用地供给。”

“探索增加混合产业用地供给”是近年来产业用地制度创新的最大突破。与在此之前“以一种用途为主,允许含有少量其他相关用途”不同,混合产业用地未规定产业类型及其占比,去年中央支持深圳的综改方案也明确提出,“推进二三产业混合用地。”一般来看,“增加混合产业用地供给”是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让,也就是俗称的“捆绑”出让,这是对长期实行的单一类型供地方式的重要突破。

未来如果工业用地与经营性用地可以混合出让,市场空间必然很大。比如,企业可以选择将某种市场前景长期看好,但短期投入很大的产业,与短期赢利丰厚的传统产业,以“捆绑”方式申请土地出让供应,由此可以解决产业起步阶段投入巨大与赢利不足的矛盾,推动项目尽快落地。

从实践来看,推进产业混合供地是大势所趋。与此同时,如何加强监管,避免混合用地中实体产业不足,防止国有土地资产流失,是改革探索面临的重大课题。

盘活存量重在创新完善经济机制

盘活存量建设用地是加快转变经济发展方式、推动高质量发展的根本要求。过去主要是采取行政和法律措施,例如规定闲置两年以上的土地应无偿收回、加强闲置和低效用地执法督察、实行建设用地总量和强度“双控”、建立城镇和开发区用地评价和奖惩制度等,取得了一定成效。但由于缺乏内在的经济激励和约束机制,建设用地粗放扩张的态势未能根本扭转。

正由于此,两个《意见》把盘活存量建设用地的重点放在创新完善经济机制上,提出了多项改革举措,有的借鉴了国际有益经验,有的肯定了地方试点探索,有的则澄清了政策争议。

一是,要求“充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地,研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”。这是首次专门针对“盘活存量建设用地”提出完善税费制度,未来将是我国存量建设用地制度的改革方向。

二是,要求“推进国有企事业单位改革改制土地资产处置,促进存量划拨土地盘活利用”。2019年版《指引》,明确了国有企事业单位改革改制土地资产处置办法,涉及协议、作价出资(入股)等;国务院办公厅《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》,提出了存量划拨土地盘活利用要求,涉及转让、出租、抵押等;两个《意见》在中央政策层面确认了相关改革措施的效力,有利于相关改革措施的落地。

三是,要求“完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策,推动实施城镇低效用地再开发”。城镇低效用地再开发,又称“三旧改造”,最早见于2009年广东省试点,其后陆续有其他省份开展了类似探索。其政策要义,是对存量用地与增量用地实行差别化管理,允许对旧城镇、旧工厂、旧村庄等存量用地,因地制宜实行收储开发、自行开发、合作开发等不同主体不同方式,其中涉及到规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地处理等制度创新。

广东等地试点表明,“三旧改造”以市场化方式有效化解了城镇用地供需矛盾,有力促进了城市用地结构调整、功能升级和环境打造,对扩内需、促消费的作用十分显著。以中央文件名义加以明确,标志着“三旧改造”试点政策已经升级为国家政策,将极大地增强市场信心,为城镇存量建设用地盘活利用提供强大动力。

四是,要求“深入推进建设用地整理,完善城乡建设用地增减挂钩政策,为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障”。这一规定,既肯定了农村建设用地整理和城乡建设用地增减挂钩在乡村振兴和城乡融合发展中的积极作用,同时也提出了完善政策的要求。

《行动方案》进一步提出,“对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估,探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。”城乡建设用地增减挂钩由起初在县域内封闭实施,到后来在省域内市县间平衡,再到作为脱贫攻坚重要手段跨省域调剂,显示出制度创新的强大生命力。下一步,要按照中央部署要求,在总结完善的基础上不断深化和规范推进。

下放审批权与土地严管并行不悖

土地管理体制改革不仅关系到行政效能的提升,也直接影响土地要素市场化配置各项措施的落地,因此成为近年来改革的重点之一。两个《意见》和《行动方案》提出的土地管理体制改革举措,主要涉及4个方面。

一是改革土地利用计划管理体制。

“实施年度建设用地总量调控制度,增强土地管理灵活性,推动土地计划指标更加合理化,城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。在国土空间规划编制、农村房地一体不动产登记基本完成的前提下,建立健全城乡建设用地供应三年滚动计划。”

土地利用计划既有维护土地公有制的要求,也有实施国家土地规划和宏观调控政策的考量,但是随着市场经济体制的完善,这一制度的适应性、科学性正面临挑战。在坚持“年度建设用地总量调控”的基础上,实行“指标使用更多由省级政府负责”和“三年滚动计划”,延续了十八大以来计划管理体制改革的要求,是已有改革措施的深化。

二是建立用地指标跨省域交易机制。

“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。”建立用地指标跨省域交易机制,有利于发挥地区比较优势、促进区域协调发展,也符合国际上土地开发权转移的通行做法。

2018年,国办出台《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》和《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》,受到各地普遍欢迎,其根基就在于实现了资源和资金在城乡之间、区域之间的双向流动、平等交换和优化配置,但探索的广度和深度仍有拓展空间。增减挂钩节余指标跨省域调剂,仅针对深度贫困地区,目的是为脱贫攻坚提供资金支持。跨省域补充耕地国家统筹,仅针对耕地后备资源严重匮乏的直辖市和少数省,以弥补实施重大建设项目造成的补充耕地缺口,缓解项目落地困难。

在总结经验的基础上,对两项跨省域指标交易进行拓展和深化,使之成为普适性制度供给,是区域用地制度的重大改革,预期可以提供巨大的交易空间,成为区域协调发展的重要推力。

三是完善土地统一管理体制。

“实施城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记”。城乡土地统一调查、统一规划、统一整治、统一登记,既反映了生态系统整体性和系统性的内在要求,也符合城乡土地公共性、基础性的本质特征,为推进土地要素市场化配置改革提供了体制保障。

四是深化土地“放管服”改革。

“推进委托用地审批权试点,建立健全省级政府用地审批工作评价机制,根据各省(自治区、直辖市)土地管理水平综合评价结果,动态调整试点省份。”党的十八大以来,实施一系列“放管服”改革使地方项目用地“落地难”“落地慢”问题有所缓解,但审批效率不高的问题在一些地方仍很突出。

2020年3月,国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》,将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准,同时试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准,试点期限一年。《行动方案》重申委托用地审批权试点事项,表明这项改革还将持续推进。

下放土地审批权并不意味着土地严管的放松,而是针对新阶段新要求的调适。我国工业化、城镇化步入中后期,未来随着土地科技手段的提升,国家有能力通过及时监测监管掌控发展大局、化解潜在风险,从而可以适时将土地审批权全部或绝大部分下放到地方政府。

加快国土空间规划编制刻不容缓

推进土地要素市场化配置已有相当广泛的社会共识,但在实践中还面临不少制约。突破这些制约,既是推进改革的前提条件,也是深化改革的重要内容。当前,最大的制约来自三个方面,即空间规划编制滞后、用途管制规则不清、耕地保护政策执行的连续性不足。

构建以空间治理和空间结构优化为主要内容,全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系,是生态文明体制改革的重要任务,也是推进土地要素市场化配置的基本前提。近年来中央布置的土地制度重大改革任务,如建立城乡统一的建设用地市场、深化产业用地制度改革、调整土地利用计划管理方式、推进国土空间整治和生态修复等等,都强调以国土空间规划为依据。

当前面临的问题是,绝大多数地方已有规划2020年底已经到期,而新的规划何时出台尚难确定,势必会影响到各项改革的落地。加快国土空间规划编制已刻不容缓。

由土地用途管制到全域全要素的国土空间用途管制,是落实国土空间规划的基本手段。近年来,围绕统一空间用途管制的“多审合一、多证合一、多测合一”取得了一定进展,但制度建设的总体目标、主要任务、规则体系、评价标准等仍不明朗。国土空间用途管制作为一项面向基层、影响广泛的重要行政职能,与市场配置、规划编制、产权保护、法治建设、科技创新等关系十分复杂,既要防止行政“不作为”,又要谨防行政“乱作为”,做好顶层设计。

党中央、国务院对耕地保护始终高度重视,把坚守耕地红线作为改革的底线。但以“生态绿化”为名的耕地非农化和以“结构调整”为名的耕地非粮化所造成的耕地丧失,甚至高于建设占用。

耕地占补平衡和永久基本农田保护不可放松,但就后备资源枯竭的地方而言,也应结合规划编制统筹安排,而非简单的“一刀切”。从战略层面上检视现行耕地保护政策,保持耕地保护重点和监管力度的连续性和一致性,才能既为国家粮食安全夯实物质基础,又为土地制度改革创造良好条件。

▲ 3月4日,湖北省保康县,高速公路两边的油菜花竞相绽放 杨韬摄 / 本刊▲ 3月4日,湖北省保康县,高速公路两边的油菜花竞相绽放 杨韬摄 / 本刊

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劳动力:畅通户籍 畅通职称

文丨宋晓梧 中国经济体制改革研究会学术委员会主任

从党的十九届四中全会明确推进要素市场制度建设,实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平,到2020年4月《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》(以下简称《意见》)出台,土地、劳动力、资本、技术、数据五类要素领域的改革方向和措施已经明确,将进一步推动要素价格形成机制和市场运行机制。

在各类生产要素中,劳动力要素是最活跃、最能动的要素,土地、资本要素只有通过劳动力才能激活与运转,技术、数据要素则是复杂劳动的派生产物。因此,提高劳动力要素的市场化配置水平,是推动技术进步、提升全要素生产效率的关键,对经济社会发展的影响意义重大。

劳动力要素市场化配置取得巨大进展

劳动力要素是指能够参加社会劳动获得劳动报酬或收入并达到劳动年龄的人口。作为与人的行为密切相关的生产要素,劳动力要素在劳动力价格信号指引下,与土地、资本、技术、数据等要素相互组合,在财富创造过程中,扮演着至关重要的角色。可以说,提高劳动力要素市场化配置是要素市场化配置的核心和关键。

改革开放以来,我国劳动力要素配置的市场化程度不断提高。从计划经济下的劳动力由国家统包统配,企业吃国家的大锅饭、职工吃企业的大锅饭,转变到企业有用人自主权、职工有择业自主权,通过劳动契约实现就业,我国就业方式发生了根本性转变,劳动力要素的市场化配置取得了巨大进展。

一是,劳动力市场供需主体地位得到确立。各类用人单位逐步获得了用人自主权,根据市场变化调节用人的自主性、灵活性大大增加,企业活力得到释放。同时,我国对高校毕业生、农民工等劳动力供给方的就业择业、流动制度进行了大幅改革,劳动力自主选择的空间大大增加。

二是,劳动力市场参与主体日趋多元。除供需主体外,提供招聘、测评、培训、职业介绍等的人力资源服务机构及社会组织也参与其中,为劳动力提供大量匹配服务,降低劳动力配置成本。

三是,劳动力市场流动性增强。考察劳动力市场的流动性有多个维度,比如跨区域、跨行业、跨单位之间的流动。如果使用流动人口占总人口的比例来说明流动情况的话,可以发现,近年来劳动力流动规模总体呈现上升趋势。

四是,竞争机制的调节作用日益增强。人力资本是衡量劳动者素质的主要指标之一,是决定一个劳动者竞争力的关键因素。随着劳动力市场化程度的提高,人力资本价值被市场日益重视,人力资本的投资收益率逐步提高。

这些变化极大地调动了企业和职工的积极性,为国有企业改革和民营经济崛起创造了前提条件,为技术、数据等要素市场的形成提供了初始动力,有力地促进了我国经济的高速增长。

进一步提高劳动力要素的市场化配置水平

面对疫情冲击和复杂多变的外部环境,我国经济社会面临多方面挑战,劳动力要素市场化配置仍存在诸多问题。

一方面,由于户籍、社会保障和基本公共服务等行政性分割,全国城镇4.4亿就业人员有2.9亿农民工,农民工市民化进程缓慢。这在一定程度上影响了劳动力公平竞争与城镇化合理推进,不利于城乡统一劳动力市场的建立。

“十三五”时期,户籍制度改革已经破冰,在一定程度上促进了劳动力的流动。但加快农民工市民化进程仍然任重道远。从《意见》来看,城镇教育、就业创业、医疗卫生等公共服务与户籍挂钩,但由于地域发展差异较大,公共服务和社会保障的均等化尚难在短期内实现。此外,农民工市民化还面临着住房、培训、医疗、教育等诸多问题。

这需要进一步打破户籍制约,落实城乡居民平等就业权利,贯彻按劳分配原则,建立覆盖城乡全体居民的社会保障制度,建立均等化的公共服务体系。此外,土地政策要有利于农民工市民化。如果说,前阶段的城镇化是创造了2.9亿农民工的城镇化,那么,新阶段的城镇化应当是农民工市民化的城镇化。

另一方面,在维护劳动力创新方面,也需技术要素配置改革同步推进,加强知识产权保护,畅通科技成果转化渠道,进一步释放劳动力的创新能力。

某些领域还存在劳动力要素配置的错位,例如,能力与岗位错配,部分行业“过度教育”与“教育不足”并存的结构性矛盾仍存,这也影响了我国创新驱动发展战略的实施。

在新发展阶段,资本、技术等要素流动越来越受到劳动力要素配置格局的影响,劳动力的流动与配置反映着一个地区、城市发展的活力,需遵循市场规律,加快推进劳动力市场制度建设。

两个关键“畅通”

针对当前劳动力要素配置存在的主要问题,《意见》提出了四项体制机制改进意见,可以归纳为“两个畅通”。

一是,深化户籍制度改革,畅通落户渠道。

将探索推动在长三角、珠三角等城市群率先实现户籍准入年限同城化累计互认;放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制,试行以经常居住地登记户口制度;建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制,推动公共资源按常住人口规模配置。这些改革举措将加快农民工市民化进程,推进以人为本的新型城镇化建设,对建立城乡统一的劳动力市场具有重大意义。

二是,完善技术技能评价制度,畅通职称评审渠道。

将以职业能力为核心制定职业标准,进一步打破户籍、地域、身份、档案、人事关系等制约,畅通非公有制经济组织、社会组织、自由职业专业技术人员职称申报渠道。同时,将推进社会化职称评审。这些举措对于进一步提高高素质劳动力的创造性,激发非公有制经济组织、社会组织和自由职业者的积极性具有重大意义,有利于我们从人口大国向人力资源强国转变。

要素的市场化配置不仅仅是经济发展的内在逻辑,也是人的权利。这在劳动力要素方面表现最突出。劳动力作为一种生产要素可以归入经济学分析范畴,但劳动力,无论体力、脑力,永远附着在劳动者身上,而劳动者不仅是社会人还有其政治属性。例如,农民工市民化并不仅仅是提升内需的问题,更是一国公民享有平等社会权利的进步。

在劳动力要素的市场化配置方面还有很大的探索空间。例如劳动力的价格确定,工资是调节劳动力流向的关键因素,如何进一步发挥集体协商机制平衡劳动报酬与资本收益的作用尚需完善;又如对劳动力的保障,如何健全基本社会保障制度,发挥二次分配平抑一次分配差距的作用也待改进;再如对劳动力的保护,进一步加强安全生产仍面临挑战;此外,新经济领域劳动力配置的特点、规律以及监管还亟待研究探索。这都是今后一个时期进一步完善劳动力市场的着力点。

▲ 2月28日,工人在山东省青州市一家汽车制造企业的冲焊车间内进行生产作业 王继林摄 / 本刊▲ 2月28日,工人在山东省青州市一家汽车制造企业的冲焊车间内进行生产作业 王继林摄 / 本刊

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接上科技与资本的断点

文丨肖钢 全国政协委员

近日,中共中央、国务院印发《建设高标准市场体系行动方案》,明确要求“设立知识产权和科技成果产权交易机构。支持中国技术交易所、上海技术交易所、深圳证券交易所等机构建设国家知识产权和科技成果产权交易机构,在全国范围内开展知识产权转让、许可等运营服务,加快推进技术交易服务发展”。

这就为充分发挥市场机制作用,在全国范围内打通科技成果转化的堵点,接上科技与资本之间的断点,促进技术、人才、资本等要素顺畅循环流动,推动形成良好的科技成果转化市场生态,提供了切实可行的线路图、施工图。

技术转化仍存三大堵点

加大科技投入、推动科技成果向现实生产力顺畅转化,是落实党中央关于科技自立自强重大战略部署的重要一环。近年来,我国科技投入和成果产出持续增加,2020年研发支出2.44万亿元,比上年增长10.3%,占GDP的2.4%,专利申请数量已位居全球第一。但仍然存在科技成果产出与市场需求不匹配、定价权威性和公信力不足、金融支持力度不够等问题。尤其是科研人员开展原创性科技创新的积极性没有被充分激发。主要表现在:

一是科技成果向现实生产力转化率不高。我国科技成果转化率仅为10%,科技投入产出效益不高,国家科技创新体系的整体效能亟待提升。

二是科技成果转化不通畅。目前,科技成果和知识产权供需方转化需求较为强烈,但存在信息对接、资金融通和估值定价等痛点问题,尚无法通过现有市场得到有效解决。

以上市公司为例:根据近期深圳证券交易所对2300多家上市公司的调研,82%的公司有明显的技术合作研发需求,但真正进行合作开发研究的公司不到两成;48%的公司有较大的技术并购需求,其中仅三分之一的公司开展了相关业务;31%的公司对技术转让与许可有需求,但其中仅一半公司开展过相关业务。

又如:高校和科研单位的科技成果与市场需求相差较远,难以有效转化。根据国家知识产权局2019年的专利调查情况,我国国内有效专利的产业化率为32.9%。其中企业、高校和科研单位的产业化率分别为43.8%、3.7%和13.8%。国内有效专利许可率为5.5%,其中企业、高校和科研单位的这一比例分别为6%、4.5%和2.5%。

三是技术市场与资本市场不对接。

全国现存400多家技术市场的业务大多局限在技术转移环节,不具备开展股权转让的资质和能力,技术买卖方进场意愿不高,对高价值科技成果吸引力有限,尚未与资本市场实现有效对接,在技术卖方、中介方、资金方之间缺乏风险共担、收益共享的良好机制,影响了科技成果有效转化。我国VC/PE持有大量科技企业股权,但投资到期退出难的问题突出,导致其支持早期科技项目的意愿不强。据统计,目前约33%(近万笔)的到期项目尚未退出,涉及金额超8000亿元。

迫切需要建设连接技术和资本的综合服务平台

为了有效解决上述问题,迫切需要建设一个连接技术市场和资本市场的全国科技成果转化综合服务平台,完善技术转化基础设施与服务体系,形成涵盖企业、金融机构、高校院所、技术经理人、资本市场、私募股权投资基金、律师等在内的市场生态。

一是成为科技成果的重要交易场所。为科技成果提供权属存证、评估公示、进场交易等服务,推动深化科技成果使用权、处置权和收益权改革,探索形成赋权形式、成果评价、收益分配等制度。

二是成为知识产权和科技成果产权交易大数据和信息服务中心。对海量的科技成果和知识产权数据进行处理、分析和挖掘,结合现有市场的交易数据,为交易相关方及服务机构等提供专利数据库及搜索服务,借助大数据分析,提供技术交易匹配撮合、信息共享、定向推送等信息服务。

三是打造知识产权和科技成果产权交易的开放合作平台。支持现有场所解决买方资源、交易产品和金融支持能力不足的问题,形成协同服务体系。同时,汇聚金融机构、股权投资基金、技术经理人等主体,为科技创新企业提供项目研发、成果转化、融资和上市培育等全链条服务。

四是成为科技成果对接资本市场的枢纽。将技术交易业务与股权激励、创业投资、技术并购和质押融资等业务相结合,以及依托沪深交易所开展知识产权证券化等业务,搭建高价值成果资本化、产业化快车道。

五是推动科技成果转化配套政策有效落地。探索科技成果转化中的税收优惠、财政补贴等各项配套政策的落地运用,并对政策效果进行跟踪评估,提高科技投入的产出效益。

资本要素枢纽功能不可或缺

在上述五项功能中,技术市场对接资本市场的枢纽功能不可或缺,这也是科技成果转化综合服务平台与现有技术市场的最大区别。技术市场只有与资本、人才等要素市场深度融合、协同运行,才能形成共同推动科技成果转化的强大合力。

一是可以推动社会资本以股权形式参与科技成果转化的早期环节,有效解决长期资金缺乏的问题。一项技术从实验室成果到小试、中试,直至产业化,涉及到的资金需求越来越多。上述每一个环节的市场化前景都是高度不确定的,最需要与其风险收益相匹配的长期耐心资本的支持,而具备风险共担、收益共享特征的股权资本正是最恰当的工具,但我国风险投资基金的存续期通常仅7年左右,如果没有一个更加丰富的股权退出机制,社会资本难以投向早期阶段的科研项目。

二是通过股权转让可以更好实现技术秘密的价值。实践中大量核心尖端的技术成果并非以专利形式体现,更多的是以技术秘密存在。根据科技部2018年制定的《国家科学技术秘密定密管理办法》,一旦涉及技术定密解密问题,就必须有专人负责,转化难度较大,但如果技术秘密转成股权后,持有人将不再仅仅关心技术的内核,而是更加关注企业的成长和利益分享机制,不能解密的问题将得到有效化解。

三是可以通过股权转让缓解科技成果定价难、交易难的问题。由于很多技术交易的定价机制不健全,导致技术交易难题。股权等金融产品可以将科技成果及其持有人或发明人的所有权利义务统一打包和标准化,有着较为成熟的定价模型,而且股权转让形成的价格信号传递效应以及交易数据的不断积累,均有助于提高科技成果的可交易性、定价公允性和公信力,从而最大程度解决现有技术市场定价能力不足的问题。

四是有了股权转让机制,才能真正实现产权激励的效果。拥有产权是最大激励,产权激励可以让科研人员在科技成果转化中既赢得社会尊重,又获得应有报酬,从而有效激励科研人员的创新创造活力。

党中央关于深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点部署及首批授权事项清单中,明确提出“探索完善知识产权和科技成果产权市场化定价和交易机制,建立连接技术市场与资本市场的全国性综合服务平台”的任务要求。在深圳证券交易所建设科技成果转化综合服务平台,环境良好、条件成熟,应尽快推动落地。

▲ 太阳能光热发电被认为是具备成为基础负荷电源潜力的新兴能源应用技术,敦煌100兆瓦熔盐塔式光热电站借助良好的电网基础优势,将新能源不断输往全国各地(2月24日摄) 马希平摄 / 本刊▲ 太阳能光热发电被认为是具备成为基础负荷电源潜力的新兴能源应用技术,敦煌100兆瓦熔盐塔式光热电站借助良好的电网基础优势,将新能源不断输往全国各地(2月24日摄) 马希平摄 / 本刊

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技术要素的优化、活化与物化

文丨王胜光 中国科学院科技战略咨询研究院研究员

技术作为生产要素,在创新驱动发展中扮演着重要角色。进入新时代,我们要实现高质量发展,就要将发展动力由传统的劳动力、资本、土地三大要素驱动,转换为创新驱动。将创新作为发展第一动力,相应地就需要培育完善的技术要素市场体系。

发展技术要素市场既是对市场经济业态或范畴的新探索,更是一项建设高标准市场经济体系的体制机制变革。因此,发展技术要素市场需要秉行创新和改革思维,坚持不懈进取,促进科学技术在国民经济中的植入。

技术要素市场的特性

就技术要素的本质和属性而言,不同于其他常见的生产要素,其往往具有依附性和不具有“具象”的形态,大多需要依附于特定研发组织或科技人才而存在。因此技术要素常常无法如一般生产要素一样,可以剥离与依附者的关系进行价值交换,这是发展技术要素市场与发展土地、资本、劳动力和数据等要素市场的不同之处。

这种特殊性从目前我国对技术交易登记合同的统计归类就能看出端倪,技术合同交易是反映现实发生的技术交易活动的一项指标。

2019年科技部火炬中心统计的全国登记技术合同交易额总计为22398.4亿元,其中技术转让合同2188.9亿元、技术开发合同7177.3亿元、技术服务合同12418.1亿元、技术咨询合同614.1亿元。其中只有技术转让可以认为是像一般商品一样完成了价值形态在依附关系上的剥离,但这一比例仅占9.8%。

大量技术要素的流通和交易,如登记技术合同中的技术开发、技术服务、技术咨询等,都需要有技术要素所依附的组织和人才载体参与才能发生。因此,相比土地、劳动力、资本、数据等要素市场,技术要素市场发展的不确定性最高、难度也最大。

技术要素市场发展的四个阶段

发展技术要素市场不是一个全新课题,上世纪80年代伊始,我国就开始了技术要素市场长达40年持续不懈的探索。这一探索过程与不同阶段的国家使命紧密关联。

第一阶段是上世纪80年代初期,目的在于承认技术要素的商品属性、树立和强化对“科学技术是生产力”的正确认识。典型标志是1980年国务院颁布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,其中提出,“对创造发明的重要技术成果要实行有偿转让”,从此开启了我国技术要素进入市场的过程。

第二阶段是上世纪80年代中期到90年代,伴随着科技体制改革的启动和贯彻落实“科学技术工作必须面向经济建设,经济建设必须依靠科学技术”的科技发展方针,我国开启了技术交易场所、技术转移中心等的建设,目的在于促进科技与经济结合、为促进科技成果的转化定规则和搭平台。

典型标志是1985年发布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》,提出促进技术成果商品化,开拓技术市场。此外还有1985年4月施行的《中华人民共和国专利法》和1987年12月施行的《中华人民共和国技术合同法》,这些举措使我国技术市场进入了快速成长期。

第三阶段是进入21世纪,我国技术要素市场日臻成形,进入了向有效发挥市场功能、促进科技体制改革和助推自主创新的发展期。该阶段技术要素市场建设的目标与深化科技体制改革、建立产学研相结合的技术创新体系目标紧密关联,由此也助推了我国技术要素市场规模和体量的发展。到2020年,我国共登记技术合同549353项,成交金额28251.51亿元,并分别较2019年有13.48%和26.13%的高速增长。

回顾长达近40年的发展过程,可以看出我国技术要素市场各阶段都深度融入了国家发展的战略进程。目前,我国正在进入技术要素市场的新发展阶段,也就是第四阶段。

新时代发展技术要素市场的要义与命题

技术要素的特殊性导致技术要素市场发展存在诸多内涵、边界、形式和路径等方面的模糊,但国家使命导向一直是不同阶段的基本遵循。由此可以总结我国发展技术要素市场的基本逻辑:发展技术要素市场外在表现为丰富市场经济的成分和内容,实质则是为承载国家发展的战略使命。

基于此,中共中央、国务院于2020年发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》,中办、国办今年印发《建设高标准市场体系行动方案》,高位确立了新阶段我国发展技术要素市场的国家导向和目标使命,所提出的“配置”“体制”和“体系”等问题无一不与市场关联。由此可以解读新时代发展技术要素市场的要义在于:发展以市场为抓手、遵循市场规律和用好市场手段的技术要素市场体系,构筑起能够充分发挥技术要素作用的市场化体制机制,有效促进科技创新。

目标使命之下,需要从响应变革趋势和直面新发展挑战着眼,通过增进市场行为、强化市场意识,充分发挥市场机制和作用,优化科技创新资源配置、活化科技创新要素的功能和作用、物化和提升科技创新产出的价值。由此,“优化”“活化”和“物化”就构成了新时代我国发展技术要素市场的三大主要命题。

从三大命题入手加快发展技术要素市场

发展技术要素市场,需要从优化科技资源配置、活化科技创新要素、物化和提升科技创新产出价值着眼发展技术要素市场。

第一,优化科技资源配置。

《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要完善科技创新资源配置方式。有效融入市场的科技资源薄弱,导致科技实力不强和产出水平不高,是影响我国创新发展水平的重要因素。没有市场化的科技资源,发展技术要素市场如无米之炊,这是制约我国产业创新和技术市场发展的痛点和难点问题。

因此,完善科技创新资源配置需要从以下方面着手:

一是加快推动建设能有效嵌入市场的新型研发机构。新型研发机构本身定位于研发、转化、孵化和产业赋能等综合功能,其组建和运行方式体现了政、产、学、研、资等的“混成”性质,因此是技术要素市场天生的参与主体;

二是加快推动机构的体制机制创新。尤其是要引导老牌应用或产业技术导向型研究机构向新型研发机构的发展定位转变,使其成为能够有效嵌入市场成分、成为能支撑技术要素市场的行为主体,中科院西安光机所、深圳先进技术研究院等近年来的探索和经验做法值得借鉴;

三是要加大对产业科技研发的资金投入和条件支持。包括改变或改善科技预算、科研项目立项和组织实施方式,尤其要支持企业承担国家科技项目,大力培植企业化存在的科技资源。

第二,活化科技创新要素。

广义而言,大量技术交易行为或科技成果转化行为需要技术持有者的参与才能发生,这是技术要素在依附关系上的特殊性决定的。因此,进入本世纪以来形成的主流趋势是:技术交易过程需要通过技术持有者所参与的创新创业活动实现。

我国的实际状况类似,大量传统类型的技术经纪人、技术转移机构、成果转化部门、创新驿站等组织载体,或被创新创业服务机构替代或向赋能创新创业的方向转化,各类支撑创新创业的服务平台正成为实现技术要素交易最能动和最活跃的成分。这种趋势是新时期“活化”技术要素、发展技术要素市场的主要着眼点,只是目前我国对通过创新创业实现的技术交易价值尚未形成有效的统计,由此在很大程度上低估了我国技术要素的市场规模,也造成了很多模糊认识。

响应发展趋势,活化技术要素重点需要从以下方面着手:

一是侧重提升各类创新创业服务机构或平台载体的赋能能力。就此类机构而言,当前对成果转化、技术转移、创新创业等技术要素的一般性服务,如对接供需信息、提供政策服务和市场咨询等已经成为标配,活化的关键转移到能否为技术的不确定性和市场的不确定性提供可以提高确定性的赋能。从服务到赋能,需要各级政府部门对各类相关平台载体在专业能力建设方面提供有针对性的政策支持,从而提升技术要素的市场层级。

二是加快推进全国技术要素市场交易网络的互联互通。互联网、大数据和智能化等条件建设,使新时代解决跨区域、跨领域的信息不对称问题已经不存在技术障碍,障碍在于部门利益、路径依赖和习惯思维,这需要各级政府部门以及各地技术市场运行部门协力推进解决。尤其各地的技术市场交易场所、登记和办事机构等,要致力于发挥联通全国和对接各类技术市场参与主体的网络枢纽作用。

三是与活化数据要素市场共同努力,推动技术要素和数据要素的开放共享,尤其要支持基于互联网的、市场化和企业化的技术交易平台做强做大。

第三,物化和提升科技创新价值。

已发布的政策文件都对物化和提升科技创新的产出价值有明确的规划,例如建立市场化社会化的科研成果评价制度、建立健全科技成果常态化路演和科技创新咨询制度、设立知识产权和科技成果产权交易机构、促进技术要素与资本要素融合发展和全面完善产权保护制度等。未来发展需要确保这些目标任务的具体落实,这需要各层级、各相关部门和各类技术要素市场参与主体的共同努力。

▲ 科兴中维的工作人员在新冠灭活疫苗原液车间内查看Vero细胞培养生物反应器的设置参数(2020年7月15日摄)张玉薇摄/本刊▲ 科兴中维的工作人员在新冠灭活疫苗原液车间内查看Vero细胞培养生物反应器的设置参数(2020年7月15日摄)张玉薇摄/本刊

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激发数据市场活力

文丨吴志刚 中国电子信息产业发展研究院;王闯 评测中心

世界正迈向数字经济时代,挖掘和创造数据价值已成为大国竞争的焦点,也是我国治理能力提升和经济稳定发展的必然选择,培育数据要素市场势在必行。

今年初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》提出,加快培育发展数据要素市场,研究制定加快培育数据要素市场的意见,建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全等基础制度和标准规范,推动数据资源开发利用。

数据市场培育:需要勇闯三道关

数据要素市场培育是涉及整个经济社会运转的系统性工程。随着新的业务形态、技术能力和应用场景的不断涌现,在思想观念、制度规则等方面产生新旧冲突与矛盾,主要体现为三个方面。

第一道关:业务形态快速革新与数据观念相对滞后的矛盾。第一代信息技术的飞速发展促发一系列新型业务形态,但社会整体数据观念仍相对落后,基础理论和制度规划仍不完善,给要素市场发展造成了阻碍。一方面,基础理论认知不足。目前学术界和产业界对数据要素有关概念、内涵和外延尚未达成一致,边界划分不清晰,特别是对于数据确权、分类分级、价值评估等方面理论研究不深入,实践缺少理论指引,如国内已建设的数据交易中心,由于数据确权等方面缺少理论和政策支撑,有效的数据交易量仍微乎其微。

另一方面,制度供给不足。我国关于数据的法律法规相对滞后,数据安全法、个人信息保护法等上位法仍在制定过程中,国家数据治理的体制机制尚未理顺,数据标准规范有待扩充完善,相关政策措施亟待抓紧研究制定。如当前数据安全的管理仍存在模糊地带,公共数据开发和运营缺少依据,企业在开展相关业务时畏首畏尾。

第二道关:技术能力快速提升与资源供给相对不足的矛盾。

数据资源存在底数不明、质量不高、流通不畅等问题,导致数据资源供给能力无法适应数字经济快速发展的迫切需要。

数据供给不足。数据治理需要具备专业知识体系、专业技能及实战经验,当前很多部门和企业对所拥有的数据资源底账情况还处在混沌或无序状态,而且存在更新频度低、多源数据歧义等质量问题,数据难以从资源变为资产乃至资本。

数据流通不畅。受部门职能、责任边界、数据质量、安全风险等不同因素制约,部门间数据交换共享仍存在较大阻碍。以政府数据为例,随着各地大数据主管部门的成立,本地数据共享能力不断提升,但在跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据共享方面仍存在障碍,特别是一些垂直系统的数据获得难度仍较大。

第三道关:应用场景快速涌现与安全保障能力相对不够的矛盾。由于内部治理体系不健全、安全防护措施不到位、安全防护能力跟不上等原因,数据安全风险压力加大。同时,由于监管思路、模式及手段还没有及时转型等因素,隐私保护、数据垄断等非传统安全风险浮出水面。

在此背景下,数据泄露问题严重。如微博5.38亿用户数据泄露、雅诗兰黛4.4亿条用户数据泄露、英国某安全公司泄露50亿条安全记录等。据统计,2020年前三季度公开报告的数据泄露总量超过300亿条。

在隐私保护方面,虽然在网信办等多部门的打击下,移动APP侵犯个人隐私问题得到明显缓解,但类似剪贴板数据监控、关联应用调用等新型问题不断涌现,需要不断完善监管规则和能力。

在数据垄断方面,由于大量公共数据集中在平台企业,如何避免出现数据歧视、信息茧房、大数据杀熟乃至隐私侵犯等问题,管理部门需要不断更新监管思路、模式及手段。

激发活力:瞄准新型生产关系

激发数据要素市场新活力,释放数据要素新动能,政府部门要发挥引领作用。

一是建立完善数据治理体系。

依托数据主管部门,构建政府主导、多方参与的数据治理体系,厘清政府、企业、个人等在数据要素市场中的权责边界,营造良好的数据创新应用环境,推动数据要素资源的合理开发利用。

完善公共数据资源管理机制。确立数据资产地位,建立完善数据目录、分类分级、质量保障等管理制度和标准规范,形成公共数据权威高效开放共享机制,确保公共数据资源有效供给。

引导建立数据资产运营机制。以公共数据资源合规性开放利用为突破,参考自然资源特许经营模式,建立数据开发利用、加工运营、交易服务等流通机制,推动数据产品和服务的有序流动,确保数据市场平稳运转。

建立完善数据安全管理机制,明确数据全生命周期的数据安全管理要求,明晰数据提供方、汇聚方、运营方、开发方、使用方、监管方等各方权责。

二是加快提升数据生产力。

优化数据资源供给。组织开展数据资源普查、登记、盘点,形成数据资源一本账。推进一体化大数据平台和数据共享交换平台迭代更新,按照物理分散、逻辑集中的集约化原则,打造标准规范、互联互通的数据资源开发利用支撑体系,提供优质数据资源。

提升数据技术能力。引导培育一批具有自主知识产权的国产化工具,实现关键核心技术突破,针对数据采集、传输、存储、加工、脱敏、安全等全生命周期各个环节开发一批技术工具、产品及解决方案,确保数据要素市场配套技术的自立自强。

培养数据人才队伍。依托高校和社会培训力量培养数据工程师、数据咨询师、数据治理专员、首席数据官、数据科学家、数据分析师等专业人才。

三是形成新型数据生产模式。

探索建立数据资产运营机制。以应用场景为牵引,以技术为支撑,以市场为纽带,以试点示范为突破,打造数据生产新业态。

探索形成数据加工模式。构建安全可靠的数据资源开发利用环境,打通政务数据、企事业单位数据以及第三方社会数据汇聚通道,促进多元主体参与各类数据产品、服务的开发及运营。

探索数据资源配置模式。借鉴公共资源管理方式,将公共数据资源纳入公共资源配置范畴,探索数据要素一、二级市场配置模式,开展数据中介、数据经纪人、数据信托等方式在特定领域小范围尝试实践,实现资源配置程序合规化、效率最大化和效能最优化,统筹健全数据管理权、运营权、开发权、监管权的权责分工体系,探索形成数据资源价值的收益分配机制,确保数据生产及流通可管可控。

四是强化数据安全保障能力。

依据网络安全法等相关法律法规,制定完善数据安全管理办法,提高数据安全监管能力。针对数据要素市场各参与方,强化企业主体责任。鼓励采用密码、隐私计算、区块链等技术手段,营造安全可靠的数据资源开发环境,提高数据访问、流向控制、数据溯源、数据销毁等关键环节技术管控能力,确保数据利用来源可溯、去向可查、行为留痕、责任可究。

▲ 2020年11月22日,观众在“互联网之光”博览会上参观展出的人工智能、云计算、大数据、区块链、5G等领域的数字新技术、新产品、新应用、新成果 李鑫摄/本刊▲ 2020年11月22日,观众在“互联网之光”博览会上参观展出的人工智能、云计算、大数据、区块链、5G等领域的数字新技术、新产品、新应用、新成果 李鑫摄/本刊

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